Abstract
Il nostro collaboratore e Socio SIMLA Dott. Davide Santovito, in risposta all’articolo pubblicato su SIMLAWEB relativo alla sentenza della Sezione umbra della Corte dei Conti (vedi), che aveva, come molti ricordano, severamente punito dal punto di vista pecuniario, il Direttore e il legale di un’azienda sanitaria, per una mancata transazione nettamente favorevole rispetto alle conclusioni definitive definitive della sentenza, esamina alcuni peculiari scenari in riferimento prospettico ad eventuali decisioni dei CVS.
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Dopo aver letto il pezzo pubblicato su SIMLAWEB relativamente alla sentenza della Corte Sezione Giurisdizionale per l’Umbria, ho provato ad analizzarla riferendomi alle ultime righe dello stesso in cui si affermava: “Pensate solo, come avviene in un ambito territoriale sempre più vasto, se i CTU proponessero, in sede di 696bis, un accordo conciliativo che venisse rifiutato dalla dirigenza di un’Ausl, magari dopo un intervento tecnico in sede di Comitato Valutazione Sinistri da parte della struttura medico-legale azienda che lo giudicasse favorevole. Se il contenzioso si concludesse con la condanna al pagamento di una somma molto più alta di quella proposta, la situazione parrebbe, almeno sul fronte logico più che giuridico, del tutto simile quella verificatasi in Umbria”.
Tralasciando la narrazione della vicenda giudiziaria, già esposta precedentemente nell’articolo, possiamo partire dalla fine, ossia dal danno erariale riconosciuto in sentenza. La Corte non applica alcuna riduzione al danno richiesto dalla Procura in quanto non ravvede elementi interni al rapporto di servizio, come oggettive difficoltà organizzative, che consentano una ulteriore riduzione rispetto alla quota ascrivibile ad ognuno dei due convenuti condannati. Infatti, ripartendo il danno secondo le quote di responsabilità riconosciute, la Corte di fatto ritiene più che corretta la suddivisione dell’addebito tra il Direttore Generale dell’Ausl e dell’Avvocato dirigente, basata sul contributo causale di entrambi. Come dire: già con equità è stato ripartito il danno tra i due convenuti.
La lettura della sentenza permette di tracciare alcuni punti fermi oggettivi:
- La Ausl aveva intrapreso una strategia difensiva impostata sull’ipotesi transattiva, che la Corte qualifica come effettivamente seguita, dando così risalto al dato oggettivo dell’intera vicenda processuale;
- Il processo si caratterizzò per una lunga serie di rinvii, disposti appunto, per consentire di addivenire ad una definizione in via bonaria della controversia;
- La transazione fu condivisa tra le parti; risulta quindi provato che la cifra concordata era stata accettata;
- L’Avvocato dirigente dell’Ausl aveva comunicato la convenienza dell’accordo alla Direzione ed il rischio che l’Ausl correva nel caso in cui la causa fosse stata definita con sentenza.
La Corte riconosce il Direttore Generale come maggiormente responsabile del danno ingiusto erariale per il “proprio sostanziale disinteressamento nei confronti della vicenda”, ritenendo del tutto fallace la sua posizione difensiva in merito alla mancata comunicazione via PEC del rischio di soccombenza. La Corte, infatti, riconosce in seno alla Ausl “numerosi canali di comunicazione efficacemente utilizzabili, ogni qualvolta occorre assumere decisioni nell’interesse dell’amministrazione stessa”, attribuendo anche alla e-mail aziendale validità nel trasferimento delle comunicazioni.
In capo all’Avvocato dirigente dell’Ausl, la Corte attribuisce l’addebito di non essersi attivato “con maggior premura… sollecitando ulteriormente i vertici aziendali, cosa di cui non è prova in atti”. Anzi, la Corte ritiene che la formalizzazione di una mera comunicazione non può ritenersi sufficiente ed adeguata in relazione alle funzioni esercitate e al grado di diligenza e di perizia. La Corte afferma persino “… la quale [comunicazione] sembra abbia avuto essenzialmente lo scopo di precostituire una circostanza da voler utilizzare a propria discolpa”.
Gli addebiti riconosciuti dalla Corte nei confronti dei convenuti si fondano sul “principio generale in base al quale l’insindacabilità delle scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione risiede nella esigenza di accertare che l’attività svolta si sia ispirata a criteri di ragionevole proporzionalità tra costi e benefici”, mentre è sindacabile una transazione irragionevole, altamente diseconomica o contraria ai fini istituzionali.
Volendo riassumere, è l’interesse della e per la Cosa Pubblica l’oggetto di tutela primario del Dirigente Pubblico, che avanti alla Corte dei Conti deve dimostrare di aver profuso tutte le sue qualità professionali, con diligenza e perizia, nell’espletamento delle proprie funzioni.
Dalla lettura della Sentenza, quindi, si può tentare di tracciare un parallelismo con le attività svolte dal Comitato di Valutazione Sinistri (CVS) preposte ad una conciliazione ex 696 bis c.p.c.
Le scelte di natura Aziendale in merito ad una transazione o conciliazione nel corso di una richiesta risarcitoria, vuoi in sede extragiudiziaria che in sede giudiziaria (696 bis o rito ordinario), devono sempre essere il frutto di una analisi critica del caso specifico. Non è la scelta ultima presa, in sé e per sé considerata, oggetto di potenziale censura o critica della Corte, ma quanto questa scelta sia il risultato di un prudente processo decisionale volto a tutelare l’interesse pubblico della amministrazione.
Non celando il fatto che la proposta conciliativa da parte del Collegio dei CCTTUU deve trovare un fondamento medico legale e giuridico nei fatti allegati e provati in fascicolo, e non cadere “dal cielo”, penso che la questione non risieda tanto nell’adesione o meno a tale proposta da parte dell’Azienda Ospedaliera o Sanitaria. Piuttosto, ciò che rileva sono la motivazione e le argomentazioni tecniche medico legali e giuridiche che possono condurre ad un eventuale rifiuto alla proposta.
Difatti, ciò che la Corte ritiene sindacabile è l’assenza di ragionevolezza, di economicità o contrarietà ai fini istituzionali nelle scelte dell’Azienda Ospedaliera o Sanitaria. E’ la trascuratezza, il disinteresse che non sono giustificabili nella condotta dei Dirigenti Pubblici. In altre parole è la condotta assunta nel corso del processo decisionale (e le prove dell’aver ben agito) ad essere potenzialmente foriera di un danno ingiusto per la Pubblica Amministrazione.
Il rifiuto o l’accettazione ad una proposta conciliativa potrebbe ben trovare, in un primo momento allorquando non si è ancora in presenza di un dato tecnico elaborato dal Collegio dei CCTTUU, la propria ragione negli atti difensivi e nelle argomentazioni tecniche alla loro base. Bisogna ricordare che la Consulenza Tecnica di Ufficio, anche nel corso dell’ATP, non si esaurisce con il primo incontro tra i CCTTPP ed i CCTTUU. La soluzione bonaria della vertenza può concludersi anche a seguito del deposito dell’elaborato definitivo dei CCTTUU, una volta dipanate tutte le posizioni tecniche e giuridiche del caso di specie, dietro cui può risiedere anche la tutela di altri interessi (riconoscimento di un caso di speciale difficoltà, difficoltà documentali nella dimostrazione di un nesso causale pieno sia in punto an che an debeatur, evidenza di altri eventi o soggetti che hanno partecipato alla genesi del danno lamentato, ecc…).
È l’immotivata ostinazione a resistere che, nella gestione di un sinistro, può essere foriera di un danno ingiusto a carico della amministrazione pubblica.
Vorrei condividere alcuni scenari che astrattamente potrebbero delinearsi:
- Il CVS già in fase stragiudiziale ha riconosciuto l’esistenza di un vulnus difensivo giudico o tecnico medico legale tale per cui è stata mossa una proposta risarcitoria, ma questa è stata rifiutata dalla controparte. Ne discende che in fase di ATP la gestione del sinistro da parte del collegio difensivo della Azienda Pubblica è quella di perseguire la soluzione bonaria della vertenza, modulando eventuali valutazioni del danno offerte dal Collegio dei CCTTUU, così da contenere l’esborso risarcitorio;
- Il CVS ha rigettato la richiesta risarcitoria stragiudiziale. All’interno del processo decisionale nel corso dell’ATP è dirimente l’impostazione della causa adottata dal ricorrente e la relativa risposta offerta dalla pubblica amministrazione per la propria difesa. Il ruolo del Collegio dei CCTTUU diviene il perno su cui si rimodulano gli interessi delle parti e l’oggettività del caso di specie. Il compito dei CCTTUU è quindi fondamentale, ma la loro eventuale proposta conciliativa deve comunque essere suffragata da elementi oggettivi, da criterio e razionalità. Tali elementi ben possono essere valutati anche all’esito dell’invio della bozza o del deposito dell’elaborato, siccome il diritto di difesa, se non imprudente, rimane comunque un caposaldo del nostro ordinamento.
Nel caso sub-1, rigettare la proposta conciliativa, se non sproporzionata rispetto alle risultanze oggettive acquisite nel corso della ATP, potrebbe costituire un danno ingiusto alla pubblica amministrazione, posto che già in una prima fase la stessa pubblica amministrazione si era mossa verso un riconoscimento del danno lamentato.
Nel caso sub-2, il rifiuto alla proposta, se circostanziato e dettagliato sotto il profilo giudico e medico legale (vedasi il precedente contributo pubblicato su questo sito: Il valore della CT di parte e la prospettiva di Leonardo) non pare possa essere, almeno allo scrivente, un elemento di censura e di condanna da parte della Corte dei Conti. In questo caso, è il processo decisionale che, plasmato dalla condotta assunta dal pubblico dipendente, evidenzia quanto sia stato tutelato il bene pubblico. Il mero calcolo economico di un maggior esborso per ristorare un danno alla persona non connota da sé solo un elemento della colpa grave.
Non ritengo che sia la mera scelta finale ad essere oggetto di censura da parte della Corte dei Conti, ma l’ingiustizia del danno che si arreca alla pubblica amministrazione. Le risoluzioni adottate da una pubblica amministrazione, nel novero della propria autonomia discrezionale, devono essere il frutto di un processo decisionale, forgiato da canoni di condotta che si caratterizzano per prudenza, diligenza e perizia. Condotta sempre improntata al raggiungimento dei fini istituzionali e alla tutela dell’amministrazione stessa.
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